2021年6月20日，國家能源局綜合司下發《關于報送整縣(市、區)屋頂分布式光伏開發試點方案的通知》(以下簡稱《通知》)，此后多個省、自治區、直轄市迅速響應，紛紛下發文件鼓勵當地市縣申報整縣域屋頂分布式光伏開發試點[1]，一時間分布式光伏整縣推進成為業內關注焦點。

傳統分布式光伏發電項目體量較小，項目融資困難，投資回報低，因此國有發電企業較少投資建設或收購分布式光伏發電項目。但在分布式光伏整縣推進政策的引導下，發電企業能夠以縣為單位獲得當地屋頂分布式光伏項目資源[2]，電網接入能夠得到保障，項目能夠整體打包備案，并且可能獲得地方政府財政補貼、鄉村振興各類項目資金支持，項目也有機會參與分布式發電市場化交易。各大國有發電企業基于上述利好點，迅速入局分布式光伏整縣推進。

國有電力企業入局整縣屋頂分布式光伏開發應重點關注以下幾點問題：

(1)具體整縣推進的商業模式尚未明確。目前各地下發的開展分布式光伏整縣推進文件對具體的整縣推進商業模式并未予以明確，后續能夠在多大程度上獲得地方政府的政策支持、資金支持、各部門關系的協調支持均是未知數，需要地方整縣推動試點方案及與地方政府簽訂的整縣推動項目協議予以明確。

(2)整縣模式下屋頂業主較為多樣。《通知》中明確分布式光伏整縣推進涉及的屋頂包括黨政機關建筑屋頂、學校、醫院、村委會等公共建筑屋頂、工商業廠房屋頂和農村居民屋頂。因此項目業主可能需要同時與黨政機關、企事業單位、農村居民等多個不同主體合作，在其屋頂上開發分布式光伏項目。但不同類型屋頂業主需關注的問題不同，如黨政機關及學校、村委會等公共建筑屋頂面積通常較小，屋頂業主用電量少;對于工商業廠房，屋頂業主常存在資信問題，項目所在房屋也常存在權利受限的情況;另外，實踐中地方政府對黨政機關、學校、村委會等公共建筑屋頂資源較容易協調，但對于工商業廠房屋頂和農村居民屋頂的協調推動常常面臨困難。

(3)缺少分布式光伏項目開發經驗。出于項目收益考慮，國有發電企業此前更多參與集中式光伏電站的開發建設。但分布式光伏項目與集中式光伏電站在項目開發、建設及后續運營有諸多不同，法律風險上也有較大差異。國有發電企業開發建設集中式光伏電站的經驗很難在分布式光伏項目中輕易復制。

(4)屋頂出租人權利情況與資信情況可能存在風險。若出租人為房屋共有產權人且未依法獲得其他共有人的同意[3]，或出租人實為轉租人且未獲得房屋產權人的轉租許可，項目公司后續可能被有關權利人追究侵權責任，甚至被要求拆除整個項目。另外，如屋頂出租人被列為被執行人，則項目所在房屋可能被法院強制拍賣、變賣。整縣模式下項目公司需面對多個不同的屋頂出租人，本問題將更為突出。

(5)項目所在房屋可能存在證照手續不全或權利受限情況。若項目所在房屋未辦理建設工程規劃許可證，則屋頂租賃合同可能被認定為無效[4]。另外，若租賃房屋被抵押或查封，則房屋后續也可能被拍賣或變賣，且屋頂租賃合同可能對房屋受讓人無約束力。

(6)合同能源管理協議約定違法、模糊或對項目公司不利。分布式光伏項目的運營期通常為25年，實踐中項目業主與出租人常以此作為租賃期。但根據《民法典》的規定，租賃期最長不得超過20年，超過的部分無效。另外合同能源管理協議中可能未對屋頂維修導致項目拆除的補償、政府征收拆遷款的分割、合同因業主單方面解除的補償及項目合作期限屆滿后項目所有權歸屬等事宜予以明確約定，或約定如光伏項目的發電量承諾及相應違約責任等對項目公司不利的條款。

就上述問題，提出以下建議：

(1)與地方政府簽訂的整縣推動項目協議中應當明確項目當地可安裝分布式光伏項目的屋頂面積予以明確約定、具體的商業模式、可能的補貼支持政策，就不同類型的屋頂探討采用不同的并網模式，如自發自用余電上網、全額上網或參與分布式發電市場化交易等。

(2)鑒于過往在分布式光伏發電項目開發、建設或運營經驗不足的狀況，國有企業在參與該項業務時，可與具有豐富項目開發經驗的民營企業(投資、安裝、設備或運維商)組成聯合體，共同推動整縣項目的開發、建設和運營。

(3)應核查出租人的產權證、共有人書面同意文件或轉租許可文件。如出租人為共有產權人，應要求出租人提供占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人的書面同意文件;如出租人為轉租人的，應要求出租人提供房屋產權人的書面同意文件，并確保項目運營期不超過轉租人的剩余租賃期限，如超過剩余租賃期限的，還應征得出租人的同意。另外建議對出租人的資信情況進行調查，避免因出租人的司法糾紛導致房屋被抵押或查封。

(4)應核查房屋手續證照，并重點核查建設工程規劃許可證。另建議項目公司在房屋所在地不動產登記中心核查房屋權利受限情況，避免房屋在出租之前已被抵押或查封。

(5)對合同能源管理協議予以明確、合法約定。如前所述，因光伏項目25年運營期與20年最長租賃期不一致，建議項目公司將屋頂租賃合同拆分成兩份合同，一份合同期限為20年，另一份合同租期為五年，并約定待20年后自動生效。另外，合同能源管理協議中應就屋頂維修導致項目拆除的補償、政府征收拆遷款的分割、合同因業主單方面解除的補償及項目合作期限屆滿后項目所有權的歸屬等關鍵事宜予以明確約定，并由技術部門對光伏項目發電量予以核算，確定是否能達到協議內約定標準。同時，簽訂屋頂租賃協議后，建議在房地產主管部門辦理租賃協議登記備案手續，避免后續房屋產權變動時項目公司無法以“買賣不破租賃” 為由向新的房屋產權人要求繼續履行租賃合同[5]。

[1] 實際上，在《通知》發布前一個月，福建省、廣東省、陜西省、江西省及甘肅省等地發改委或能源局就已下發在當地開展分布式光伏整縣推動試點工作的文件。

[2] 包括福建省、山西省、湖北省、甘肅省和遼寧省在內多地均發文明確推動“一企包一縣”或“每個試點項目確定一家項目業主”的模式。

[3] 《民法典》第三百零一條規定，處分共有的不動產或者動產以及對共有的不動產或者動產作重大修繕、變更性質或者用途的，應當經占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人同意，但是共有人之間另有約定的除外。

[4] 《最高人民法院關于審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第二條規定，出租人就未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定建設的房屋，與承租人訂立的租賃合同無效。

[5] 《上海市高級人民法院關于處理房屋租賃糾紛若干法律適用問題的解答(三)》第30條規定，未經登記的租賃合同，當房屋所有權發生變化時，承租人不能以“買賣不破租賃” 為由向新的房屋權利人要求租賃合同繼續履行。另外部分地方法院判例也支持該觀點。